De Opiumwet is de officiële wet waar het landelijk drugsbeleid onder valt. Het gedoogbeleid is echter niet opgenomen in de Opiumwet, maar in de Aanwijzing Opiumwet1 . Zo zijn er verschillende wettelijke kaders met betrekking tot drugsbeleid met een breed palet aan maatregelen met verschillende grondslag.
Het landelijke kader van het gedoogbeleid wordt gevormd door de Opiumwet en de Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie (OM). Op grond van artikel 3 van de Opiumwet is het verboden om cannabisproducten te verkopen. Het OM heeft in de Aanwijzing Opiumwet neergelegd onder welke voorwaarden er niet strafrechtelijk wordt opgetreden tegen de verkoop van cannabisproducten, ook wel het AHOJGI-criteria genoemd. Deze voorwaarden gelden landelijk voor alle coffeeshops en gemeenten hebben niet de vrijheid om daarvan af te wijken. Op grond van de Opiumwet artikel 13b (ook wel Wet Damocles genoemd) is de burgemeester bevoegd bestuursrechtelijk op te treden tegen een coffeeshop die de voorwaarden overtreedt. Gebruikmaken van deze bevoegdheid vereist dat in een woning of lokaal en/of op een daarbij behorend erf sprake is van drugshandel, aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs of aanwezigheid van voorwerpen of stoffen waarvan betrokkene kan weten dat zij bestemd zijn voor het telen, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken of vervoeren van drugs. Een bestuursrechtelijke maatregel is de last onder bestuursdwang, wat in de regel de (gedeeltelijke) sluiting van de woning of het lokaal betreft.
Landelijk wordt ingezet op een geïntegreerde aanpak, waarbij politie, belastingdienst, gemeente, woningbouwcorporaties en energiemaatschappijen samenwerken. Tevens hanteert de overheid een gedoogbeleid. Het landelijk kader van het gedoogbeleid bestaat uit de Opiumwet en de Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie (OM). In de Opiumwet staan harddrugs benoemd op Lijst I (heroïne, cocaïne, amfetamine, xtc en GHB) en softdrugs op Lijst II (cannabisproducten, paddenstoelen, slaapmiddelen en lachgas als recreatief roesmiddel). Omdat softdrugs minder schadelijk zijn voor de gezondheid dan harddrugs, gelden hiervoor andere regels (gedoogbeleid).
Onder strenge voorwaarden, die in de Aanwijzing staan beschreven, wordt niet strafrechtelijk opgetreden tegen de verkoop (in coffeeshops) van hennepproducten die op Lijst II staan. De voorwaarden worden aangeduid als de AHOJGI-criteria:
- •
- •
Harddrugs: er mogen geen harddrugs aanwezig zijn in een coffeeshop;
- •
- •
Jeugd: een coffeeshop mag niet toegankelijk zijn voor personen onder de achttien jaren oud;
- •
Geringe hoeveelheid: een coffeeshop mag niet meer dan 5 gram cannabis per dag verkopen per klant en mag geen grotere voorraad aanhouden dan 500 gram cannabis.
- •
Ingezetenen: een coffeeshop mag uitsluitend toegankelijk zijn en verkopen aan ingezetenen van Nederland. Dit criterium wordt in de meeste gemeenten niet toegepast.
Verder mag een coffeeshop geen alcoholische dranken verkopen of ter verkoop aanwezig hebben. Deze voorwaarden gelden voor alle coffeeshops in Nederland. Met het gedoogbeleid wil de overheid het bezit voor eigen gebruik van cannabis, vanwege de gezondheidsrisico's ontmoedigen en voorkomen dat gebruikers bij de aanschaf van cannabis in aanraking komen met drugs met een groter gezondheidsrisico (harddrugs). Gemeenten maken zelf de keuze om coffeeshops toe te laten of geen coffeeshops binnen de gemeentegrenzen toe te staan (nulbeleid). De hoofdactiviteit van een coffeeshop bestaat uit de verkoop van cannabisproducten. Van gemeenten met één of meer coffeeshops wordt verwacht een lokaal coffeeshopbeleid en een bijbehorend handhavingsplan vast te stellen.
Op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) artikel 5:32 is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom of het geven van een waarschuwing. Voor het toepassen van artikel 13b Opiumwet wordt in beginsel gekozen voor het opleggen van een last onder bestuursdwang (sluiting) en in enkele gevallen voor het opleggen van een last onder dwangsom of een waarschuwing.
Op grond van de Gemeentewet artikel 174 is de burgemeester belast met het toezicht op openbare inrichtingen, zoals coffeeshops, en met de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op dat toezicht. De ontwikkeling en vaststelling van beleid ligt expliciet bij de burgemeester. De burgemeester is bevoegd om een publiektoegankelijke ruimte te sluiten als de openbare orde wordt verstoord op grond van de Gemeentewet artikel 174a (ook wel Wet Victoria genoemd). De burgemeester is bevoegd een woning (huur en koop) te sluiten als door gedragingen in de woning de openbare orde rond de woning wordt verstoord.
Op grond van de Wet Bibob (Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) is de gemeente bestuursrechtelijk bevoegd een integriteitstoets uit te voeren. De Bibob-toets beoordeelt of partijen, waar de gemeente vergunningen of subsidies e.d. aan verleent, integer zijn. De Bibob-toets is een eigen onderzoek door het bestuursorgaan naar de aanvrager en gerelateerde personen. Indien het eigen onderzoek onvoldoende uitsluitsel geeft, wordt advies opgevraagd bij het Landelijke Bureau Bibob (LBB), onderdeel van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Een vergunning kan geweigerd of ingetrokken worden indien blijkt dat ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of voor witwassen van financiële middelen verkregen door gepleegde strafbare feiten.
Algemene Plaatselijke Verordening (APV)
Het is ingevolge de APV van de gemeente Maassluis verboden om zonder vergunning van de burgemeestereen openbare inrichting te exploiteren, waaronder ook wordt verstaan een coffeeshop. Met een exploitatievergunning wordt een vergunning verleend voor het bedrijfsmatig of in een omvang alsof bedrijfsmatig schenken van dranken en het bereiden of verstrekken van rookwaren of spijzen voor directe consumptie. De APV regelt de voorwaarden van vergunningverlening, de intrekking en de wijziging van de exploitatievergunning. Het verlenen van een exploitatievergunning maakt nog niet dat het verkopen van softdrugs in een coffeeshop, wat in beginsel op grond van de Opiumwet strafbaar is, wordt gedoogd. Daar is een afzonderlijke gedoogverklaring voor nodig. Het coffeeshopbeleid van gemeente Maassluis is vastgelegd in de nu volgende beleidsregels coffeeshop Maassluis 2024.
Op grond van de Algemene plaatselijke verordening is voor het exploiteren van een openbare inrichting een exploitatievergunning vereist. Onder een openbare inrichting wordt verstaan de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Aangezien in een coffeeshop in ieder geval rookwaren voor directe consumptie worden bereid of verstrekt valt ook een coffeeshop onder de definitie van een openbare inrichting. Naast een gedoogverklaring is voor de exploitatie van een coffeeshop dus ook een reguliere exploitatievergunning nodig.
Op lokaal niveau hebben gemeenten de vrijheid om te kiezen voor een zogenoemd nulbeleid of een maximumstelsel. Een nulbeleid houdt in dat in de lokale driehoek wordt afgesproken dat er geen coffeeshop wordt gedoogd in de gemeente en dat dit wordt vastgelegd in beleid. In de gemeente Maassluis wordt een zogenoemd maximumstelsel gehanteerd van één coffeeshop. Dit houdt in dat de burgemeester aan maximaal één coffeeshop een gedoogverklaring verstrekt, waarmee de handel in en het gebruik van cannabisproducten die op lijst II van de Opiumwet staan in die coffeeshops wordt gedoogd. Hiermee wordt voorzien in de lokale behoefte binnen de gemeente Maassluis. De beperking in het aantal coffeeshops is gelegen in de wens om inwoners van Maassluis te beschermen tegen de blootstelling aan softdrugs, verstoring van de openbare orde te voorkomen en het woon- en leefklimaat te beschermen.
Een gedoogverklaring wordt alleen verstrekt indien het maximum aantal van één gedoogde coffeeshop nog niet is bereikt. Daarnaast wordt een gedoogverklaring voor het exploiteren van een coffeeshop alleen door de burgemeester afgegeven indien reeds een exploitatievergunning is verleend op grond van de Algemene plaatselijke verordening. Ter beoordeling van de exploitant wordt de zogenaamde Bibob-toets uitgevoerd. In het kader van die beoordeling wordt ook gekeken naar het bestemmingsplan, naar het levensgedrag van de ondernemer en eventuele leidinggevenden en naar de invloed op de woon- en leefsituatie in de omgeving en de inpasbaarheid van een coffeeshop daarin. Jaarlijks wordt aan de coffeeshophouder gevraagd een aantal gegevens aan te leveren op grond waarvan wordt getoetst of voor het daarop volgende jaar de verklaring in stand kan blijven. Om te waarborgen dat de betreffende coffeeshop-exploitant voldoet aan zijn betalingsverplichtingen in het kader van de rijksbelastingen, overlegt de vergunninghouder elk jaar een verklaring van goed betalingsgedrag van de belastingdienst aan de gemeente. Tevens dient de coffeeshophouder een verklaring omtrent gedrag te verstrekken. De Bibob-toets wordt iedere twee jaar herhaald uitgevoerd. Vanuit het gezondheidsbeleid stelt de gemeente Maassluis bij de verkrijging of verlenging van een vergunning voor een coffeeshop de eis dat elke coffeeshopmedewerker verplicht de cursus preventie-certificering volgt.
Eisen exploitant en leidinggevende
Om voor een gedoogverklaring in aanmerking te komen moeten zowel de exploitant als eventuele leidinggevenden aan bepaalde eisen voldoen. Een gedoogverklaring wordt uit het oogpunt van transparantie, ter voorkoming van exploitatie van coffeeshops door criminele organisaties, om te beginnen alleen verstrekt aan natuurlijke personen en dus niet aan rechtspersonen. Zij moeten daarnaast de leeftijd van eenentwintig jaar hebben bereikt, mogen niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn (dit aspect wordt ook al meegenomen in de beoordeling van de aanvraag om een exploitatievergunning) en mogen niet onder curatele staan. De gedoogverklaring is dan ook persoonsgebonden en niet overdraagbaar. Dit houdt in dat als de exploitant van een coffeeshop de exploitatie staakt, de eventuele rechtsopvolger, naast een nieuwe exploitatievergunning, ook een nieuwe gedoogverklaring moet aanvragen als hij de exploitatie van de coffeeshop wil voortzetten. De aanvraag wordt aangemerkt als een aanvraag voor een nieuw te vestigen coffeeshop.
Bij een (op)nieuw af te geven verklaring zal een openbare inschrijving plaatsvinden. Elke belangstellende kan dan meedingen naar een verklaring voor het exploiteren van een coffeeshop. Belangstellenden kunnen vervolgens binnen een bepaalde termijn een complete aanvraag indienen voor een door hen aangedragen locatie.
De exploitant is verantwoordelijk voor de veiligheid, gezondheid en zedelijkheid van de bezoekers van de coffeeshop en dient zorg te dragen voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de directe nabijheid van de coffeeshop. De aanwezigheid van de exploitant of een leidinggevende als vermeld op de vergunning is van cruciaal belang voor een verantwoorde exploitatie. Zij dienen bezoekers op hun gedrag aan te spreken. Indien desondanks de openbare orde of het woon- en leefklimaat in de nabije omgeving wordt aangetast, of als een exploitant het vertrouwen schaadt door op een niet-verantwoorde wijze de coffeeshop te exploiteren, dan kan en zal de burgemeester hier handhavend tegen optreden. De bewijsvoering voor het optreden tegen overlast moet bestaan uit deugdelijke bewijsstukken zoals politierapporten, processen-verbaal, verklaringen en klachten van omwonenden en dergelijke. De overlast moet objectief en overtuigend blijken en moet voldoende ernstig zijn om op te wegen tegen de in het geding zijnde belangen van de coffeeshopexploitant. Zolang de hinder rond een coffeeshop niet groter of anders is dan bij een gemiddeld horecabedrijf, is er geen sprake van overlast en dus ook geen overtreding van dit criterium.
Aan de locatie waar de exploitant een coffeeshop wil vestigen worden eisen gesteld. Een coffeeshop wordt, ter bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat, bij voorkeur niet gevestigd in een gebied waar meerdere horecabedrijven zijn gecentreerd of in een woonstraat. Ook is het niet wenselijk als een coffeeshop is gelegen in de directe nabijheid van een school voor voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs. Dit vloeit voort uit de wens om de naar het voortgezet onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs gaande jeugd niet met coffeeshops te confronteren en hen de verkoop van softdrugs niet als iets normaals te laten beschouwen. Er wordt dan ook een zogenoemd afstandscriterium gehanteerd van 300 meter, wat inhoudt dat een coffeeshop niet wordt gedoogd binnen een afstand van 300 meter van een school voor (speciaal)basisonderwijs, voortgezet onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs. Om de afstand tussen een coffeeshop en een school te bepalen geldt de reëel af te leggen afstand te voet over de openbare weg tussen de voordeur van de coffeeshop en de hoofdingang van de school. Indien een school voor (speciaal)basisonderwijs, voortgezet onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs zich vestigt binnen 300 meter loopafstand van een reeds gedoogde coffeeshop, dan kunnen aan deze bestaande coffeeshop aangepaste openingstijden worden opgelegd die zijn afgestemd op het rooster van de betreffende school. Gelet op al deze eisen omtrent de locatie is een gedoogverklaring locatie gebonden. Dit houdt in dat de exploitant van een coffeeshop, naast een nieuwe exploitatievergunning, ook een nieuwe gedoogverklaring moet aanvragen als hij de exploitatie van de coffeeshop wil voortzetten op een andere locatie. Uiteraard dient de exploitant ook te zorgen voor de nodige planologische toestemmingen.
Op een gedoogde coffeeshop zijn in ieder geval de eerder genoemde AHOJGI-criteria van het OM van toepassing. Een coffeeshop mag geen reclame maken (affichering: A), geen harddrugs voorhanden hebben of verkopen (harddrugs: H), geen overlast veroorzaken (overlast: O), niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan jeugdigen (jeugd: J), slechts een beperkte hoeveelheid verkopen per transactie en slechts een beperkte handelsvoorraad hebben (geringe hoeveelheid: G), niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan anderen dan ingezetenen van Nederland (ingezetenen van Nederland: I). Naast de AHOJGI-criteria kunnen in overleg met de partners in de lokale driehoek aanvullende voorschriften worden geformuleerd waaraan een gedoogde coffeeshop moet voldoen. In het eerste lid van artikel 11 staan de aanvullende gedoogvoorwaarden opgesomd die in ieder geval worden gesteld. Uit het tweede lid volgt dat de burgemeester ook nog andere aanvullende voorwaarden kan stellen, indien dit naar zijn oordeel in verband met maatschappelijke ontwikkelingen noodzakelijk is. Zowel de AHOJGI-criteria als de eventuele aanvullende voorwaarden worden in de gedoogverklaring opgenomen die door de burgemeester wordt verstrekt. Ook zijn de regels opgenomen in dit coffeeshopbeleid steeds van toepassing.
Een coffeeshop is in beginsel gesloten tussen 00:00 uur en 07:00 uur. Afhankelijk van de concrete omstandigheden zoals de locatie en de omgeving kunnen beperktere openingstijden worden opgenomen in de voorwaarden. Het beperken van de openingstijden volgt uit de APV waarin is bepaald dat de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid of gezondheid of in geval van bijzondere omstandigheden voor een of meer openbare inrichtingen tijdelijk verplichte sluitingstijden of afwijkende toelatingstijden kan vaststellen of tijdelijk sluiting kan bevelen. Het heeft de voorkeur dat een school voor voortgezet onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs zich niet vestigt binnen het geldende afstandscriterium van 300 meter. Wanneer een school als bedoeld in het eerste lid zich toch vestigt binnen 300 meter loopafstand van een school, dan kan de burgemeester indien hij dit vanwege de bescherming van minderjarigen noodzakelijk acht, aangepaste openingstijden opleggen die zijn afgestemd op het rooster van de betreffende school. De strekking hiervan is bescherming van minderjarige scholieren tegen de gevolgen van softdrugsgebruik. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het softdrugsgebruik onder jongeren dient te worden ontmoedigd vanwege de kwalijke gevolgen van dat gebruik.
De handhaving van de gedoogcriteria (de AHOJGI-criteria) die onderdeel uitmaken van de gedoogverklaring ligt primair bij de burgemeester in de uitoefening van zijn sluitingsbevoegdheid ex artikel 13b van de Opiumwet. Het beleid ten aanzien van coffeeshops dient ertoe om tot een evenwichtige inzet van de verschillende beheersingsinstrumenten te komen. De bestuursdwangbevoegdheid van artikel 13b van de Opiumwet kan worden uitgeoefend indien in woningen of lokalen dan wel op daarbij behorende erven drugs worden verkocht, verstrekt of afgeleverd dan wel daartoe aanwezig zijn. Deze bevoegdheid kan ook worden gebruikt ten aanzien van coffeeshops die zich niet aan de voorwaarden houden. Gezien het bijzondere karakter van de exploitatie van een coffeeshop is er voor gekozen om specifieke sancties op te leggen voor het overtreden van de gedoogvoorwaarden. Als uitgangspunt is aansluiting gezocht bij de wijze van handhavend optreden zoals vastgelegd in de Beleidsregel artikel 13b Opiumwet 2020 van gemeente Maassluis (Bijlage I).
Een belangrijk uitgangspunt van het coffeeshopbeleid is de scheiding tussen soft- en harddrugs. Wanneer harddrugs worden aangetroffen in een coffeeshop is per definitie sprake van een strafbaar feit. Dit is ook het geval wanneer aannemelijk is dat in harddrugs wordt gehandeld in of vanuit de inrichting, ook indien dit gebeurt buiten medeweten van de exploitant of zijn personeel om. Daarom wordt bij deze overtredingen gekozen voor het direct toepassen van bestuursdwang en niet voor het opleggen van een last onder dwangsom. Bestuursdwang is directer en zal (op termijn) succesvoller tot een feitelijke beëindiging van de overtreding leiden. Ook het verbod op verkoop aan minderjarigen en het aanhouden van niet al te grote handelshoeveelheden zijn dusdanig belangrijke voorwaarden van het gedoogbeleid dat bij overtredingen direct met bestuursdwang wordt opgetreden. Bij het toepassen van bestuursdwang wordt gekozen voor sluiting van de coffeeshop, omdat dit als het meest effectieve middel wordt beschouwd om de met de Opiumwet strijdige situatie te doen beëindigen en herhaling te voorkomen. Uiteindelijk kan een coffeeshop ook definitief worden gesloten en wordt de gedoogverklaring ingetrokken. Bij wijze van uitzondering kan de burgemeester in concrete gevallen afwijken van de handhavingsmatrix. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn bij een constatering van verschillende overtredingen tegelijkertijd. Ook de aard en de ernst van de feiten en omstandigheden kunnen voor de burgemeester aanleiding zijn om te besluiten tot het overslaan van bepaalde stappen in het handhavingsarrangement en/of direct over te gaan tot het opleggen van een zwaardere sanctie. Dit zal door de burgemeester in zijn besluit dan nader worden gemotiveerd. De termijn die wordt gehanteerd om te bepalen of het bij herhaling gaat om recidive is vijf jaar. Dit betekent dat de exploitant die een bestuurlijke maatregel opgelegd heeft gekregen en bij wie binnen de daarop volgende vijf jaar geen nieuwe overtredingen zijn geconstateerd wat betreft de handhavingsmatrix weer met een schone lei kan beginnen. Indien na deze periode een nieuwe overtreding wordt geconstateerd, dan wordt dit beschouwd als een eerste overtreding. De voorgeschiedenis van een exploitant of het horecabedrijf kan wel worden meegenomen bij de beoordeling of de burgemeester nog vertrouwen heeft in een verantwoordelijke exploitatie. Deze beoordeling zal wel met feiten en omstandigheden moeten worden onderbouwd. Indien er op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur een intrekkingsgrond bestaat om de exploitatievergunning van een coffeeshop in te trekken dan speelt de hierboven genoemde termijn die wordt gehanteerd om te bepalen of het bij herhaling gaat om recidive daarbij geen rol. Zonder te beschikken over een exploitatievergunning is het verboden een coffeeshop te exploiteren en dit zal dan ook leiden tot intrekking van de gedoogverklaring.
De handhaving op de verkoop via een coffeeshop is vastgelegd in de Beleidsregel artikel 13b Opiumwet Maassluis 2020. De handhaving van het coffeeshopbeleid vindt plaats door middel van onaangekondigde controles bij de coffeeshop. Bij het constateren van een overtreding kan worden overgegaan tot het opleggen van een maatregel. De burgemeester is bevoegd om deze bestuursrechtelijke maatregelen op te leggen. De vervolging van een strafrechtelijke overtreding is voorbehouden aan het OM.
